XXDR—2019—01001 

湘鄉政辦發〔2019〕1號

 

湘鄉市人民政府辦公室

關于印發《湘鄉市全面推進城鄉醫療衛生機構一體化改革實施方案》的通知

 

各鄉鎮人民政府、街道辦事處，水府示范區、經濟開發區管委會，市直機關各單位，市屬和駐市各企事業單位，各人民團體：

《湘鄉市全面推進城鄉醫療衛生機構一體化改革實施方案》已經市人民政府同意，現予印發，請認真組織實施。

 

 

                          湘鄉市人民政府辦公室

                            2019年1月31日

 

 

湘鄉市全面推進城鄉醫療衛生機構一體化

改革實施方案

 

為整合市域醫療資源，推進市、鄉、村醫療衛生機構一體化改革，推動醫療衛生工作重心下移，促進優質資源下沉，完善醫療服務體系，提升基層服務能力，構建合理有序的分級診療制度。根據《湖南省人民政府辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的實施意見》（湘政辦發〔2017〕56 號）和《湘潭市人民政府辦公室關于全面推進縣鄉村醫療衛生機構一體化改革的實施意見》（潭政辦發〔2018〕75號）等精神，結合我市實際，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，落實國、省、湘潭市深化醫改工作部署，牢固樹立以人民為中心的發展思想，按照“強基層、保基本、建機制”的原則，在組建市域醫療服務共同體（以下簡稱醫共體）的基礎上，進一步推進城鄉醫療衛生機構一體化建設，優化資源配置，強化基層醫療衛生機構居民健康“守門人”的職能，落實健康服務政策，提高人民群眾健康水平。

（二）工作目標

維護和保障基本醫療衛生事業的公益性，推動醫療、醫保、醫藥聯動改革，堅持盡力而為，量力而行，推進醫共體建設，試行醫共體內醫保總額付費等方式，落實“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”的分級診療制度，著力提升基層醫療衛生機構服務能力和管理水平，逐步建立較為科學的分工合作機制和較為順暢的轉診機制，逐步實現醫共體內“專家、技術、檢查、服務、信息”流動。到2020年，基層醫療衛生機構診療量占比達到65%以上，市域內就診率達到90%以上，全面實現“小病不出鄉、大病不出縣”的目標。

二、主要任務

（一）落實政府辦醫責任。健全財政投入長效機制，重點加大對醫共體信息化建設和基層醫療服務體系建設的投入力度。統籌整合財政補助資金，落實醫療衛生機構基本建設、大型設備購置、重點學科、人才培養、離退休人員、政策性虧損、公共衛生服務和承擔緊急救治、支農、支邊等財政投入；對市鄉醫療衛生機構債務進行全面清理，鎖定存量債務，嚴控新增債務，逐步償還和化解符合規定的醫療衛生機構長期債務；落實基層醫療衛生機構（指鄉鎮衛生院和街道社區衛生服務中心，下同）公益一類財務全額預算、公益二類事業單位績效管理。市公立醫院管理委員會辦公室（以下簡稱市醫管辦）全面履行監管職責，建立健全改革成效監測和績效評價體系，突出辦院方向、醫療服務、經濟運行、綜合管理、黨建工作等考核重點，考核結果與其財政補助、醫保支付、薪酬總量及班子成員任免獎懲掛鉤。

（二）推進醫共體建設。明確各級醫療衛生機構功能定位，推進“名院、名科、名醫”建設，突出專科特色，推動城鄉醫療衛生機構協調和可持續發展，促進醫療機構之間由競爭關系向分工協作關系轉變，提升醫療服務體系整體效能。

1. 推進緊密型醫共體建設。以資源共享、人才下沉為導向，按照“風險共擔，利益共享”的原則，棋梓中心衛生院和虞唐中心衛生院與市人民醫院、月山中心衛生院和白田中心衛生院與市中醫院、翻江中心衛生院和壺天中心衛生院與市二醫院分別建成3個緊密型醫共體，市直醫院為總醫院，鄉鎮衛生院為分院。在保持職責不變、財政投入渠道不變和原有人員編制性質不變的前提下，實行人力資源、醫療業務、財務制度、績效考核、資源配置、集中采購、信息化建設、醫保預付等方面的統一管理，建立內部資源縱向調配激勵機制和順暢、高效、節約的運行機制，使之真正成為責任共同體、利益共同體、服務共同體、管理共同體和發展共同體。

（1）人力資源統一管理。賦予總醫院對分院領導班子成員的任免權，可下派干部到基層單位任職，報市衛生計生行政管理部門審核、備案。統一人員招聘，由總醫院統一開展人員招聘活動，按程序審核、備案。統一人員培訓，以總醫院為基地，加強對分院人員的培訓。統一人員調配使用，按照總醫院人員充實到分院、分院人員到總醫院輪訓的雙向流動原則，醫共體內可交流使用衛生技術人員，交流使用時間原則上不超過12個月，并按相關程序核準、備案，交流使用期間其福利待遇按原渠道落實。

（2）財務資產統一管理。總醫院統一制定資產管理辦法，統一財務管理制度，負責監督、指導各醫院管好用好國有資產；按照財務管理制度和會計核算制度，統一管理、獨立核算所有資產、負債、收入、支出和收益。總醫院可根據業務需要并遵循“強基層”的宗旨，統一調配醫共體內醫療設備，報市醫管辦核準、備案。

（3）醫療業務統一管理。醫共體內統一規章制度、統一技術規范、統一人員培訓、統一業務指導、統一工作考核，建立遠程會診工作機制，實行同質化管理，推進特色科室建設，推廣適宜技術，提高醫療服務水平。

（4）藥品器械統一采購管理。醫共體設置醫共體藥品（耗材）集中采購配送中心，對醫共體的藥品（耗材）進行統一采購，編制統一用藥目錄，保障雙向轉診醫療需求。繼續實行市鄉村三級醫療機構所有藥品零差價銷售，實現同城同質同價。

（5）醫保預付統一管理。按照“總額管理、結余留用，合理超支分擔”的原則，由醫保經辦機構采取“總額預算、按月預撥、年終結算”的方式，將醫共體內各醫療機構核定的醫保基金統一打包撥付給總醫院，由總醫院負責統一管理。

（6）績效統一考核管理。建立健全以公益性和運行效率為核心的績效考核制度，通過績效考核的激勵和導向作用，推動建立現代醫院管理制度。

2. 推進對口支援型醫共體建設。市人民醫院、市中醫院、市二醫院要在原醫共體建設的基礎上，根據功能定位和醫療業務特點，與基層成員單位選擇部分科室實行一對一的合作，開展特色服務，形成責任和利益共同關系，建立增量收益各方合理分配機制。持續加強中醫藥服務能力建設，切實抓好中醫師承教育，積極推廣中醫藥適宜技術，大力推行市、鄉、村中醫藥服務一體化管理，提高中醫藥服務能力和可及性。以管理、技術、設備、培訓、考核、項目等為主要手段，加大對基層醫療衛生機構服務能力建設的支持力度，建立和暢通雙向轉診綠色通道；全面加強醫療質量與醫療安全管理，著力提升基層醫療衛生機構醫療服務質量。

3. 推進三個一體化建設。

在醫共體內推進公共衛生服務、醫療信息化和醫療服務中心一體化建設。

（1）公共衛生服務一體化。切實推進家庭醫生簽約服務工作，由市、鄉、村三級醫療衛生機構人員組成家庭醫生簽約服務團隊，提高簽約率，提升簽約服務質量。認真落實國家基本公共衛生服務項目和國家重大公共衛生服務項目，公共衛生服務人員按規定合理配備，并保持隊伍相對穩定，合理分配和協調做好基本公共衛生服務項目，提高基本公共衛生服務質量和城鄉居民電子健康檔案的利用率，積極探索醫療服務、健康教育、預防保健、康復理療和計劃生育等一體化服務新路子。

（2）醫療信息建設一體化。加快建設以居民電子健康檔案和醫院管理為核心，以市級衛生信息平臺為基礎的醫療信息平臺。功能涵蓋醫療衛生、健康管理、計劃生育、電子病歷、遠程會診、檢查數據傳輸、醫療保險、績效考核及綜合管理等，實現市鄉互通，信息共享。

（3）醫療服務中心建設一體化。整合建立醫共體醫學檢驗、放射影像、消毒供應、遠程會診等中心，為所屬衛生院統一提供服務，提升衛生院服務質量和效率，降低運營成本。

（三）建立三項制度。

1. 建立優質醫療資源下沉制度。醫共體與省、湘潭市三級醫院建立以縱向幫扶醫聯體、跨區域專科聯盟、遠程醫療協作網等為主的醫療聯合體。市直醫院從提升基層醫療機構服務質量、服務水平的實際出發，建立優質醫療資源下沉制度和考評體系，建立二級及以上醫療機構衛生技術人員晉升副高及以上職稱必須到醫共體基層成員單位連續服務6個月以上的考評機制。落實“名醫工作室”制度，市直醫院定期派中級職稱以上醫技人員到各鄉鎮衛生院開展坐診服務，建立考評激勵機制，在評先評優、晉級晉職、獎勵性績效工資分配等方面優先考慮。建立巡回指導制度，由市直醫院定期派出專家到各鄉鎮巡回指導，就地培訓鄉、村醫務人員，提高基層醫療質量規范化管理水平。

2. 建立分級診療制度，實現市域內上下協同聯動。按照市級醫院和鄉鎮衛生院的功能定位，制定市鄉醫療衛生機構分級診療病種、常見病出入院標準和雙向轉診標準，完善雙向轉診程序，充實分級診療管理人員，建立橫向協作、上下聯動的分級診療管理機制，確保醫共體之間和醫共體內的有序轉診。

3. 建立績效考核制度，推進人事薪酬制度改革。按照“兩個允許”總體要求，提高基本工資水平，充分體現知識技能、崗位責任、職業風險等特點。允許醫療衛生機構突破現行事業單位績效工資的調控水平，在核定其績效工資總量時給予重點傾斜；允許醫療衛生機構在當年醫療服務收入（不含藥品、耗材、檢查、化驗收入）扣除成本（不包括人員經費）和提取各項基金后的結余中，提取一定比例用于增發單位當年的獎勵性績效工資；醫療衛生機構可結合實際需要，在獎勵性績效工資中設立崗位津貼，作為單位內部績效工資發放項目，增發部分納入單位當年績效工資總量，不作為績效工資基數。市醫管辦制定醫共體績效考核辦法和薪酬分配辦法，負責對醫共體的綜合績效考核。醫共體內要建立統一的績效考核體系，對職工開展績效考核，加大基層服務、基本公共衛生服務、家庭醫生簽約、健康促進、健康扶貧等體現公益性、預防為主的考核指標權重，并與薪酬分配掛鉤。在績效工資分配上，重點向基層醫療衛生機構和簽約服務的醫療衛生人員傾斜，提高薪酬待遇，調動工作積極性。推進市級公立醫院編制備案制管理，完善崗位設置，使人員配備與工作量相符合，醫、藥、護、技等各類人員配備比例合理，并進行動態調整。

（四）推進四大工程建設。

1. 醫療“互聯網+”工程。推進心電、影像等遠程診斷中心和遠程視頻會診中心建設，建立多種形式的微平臺，實現遠程門診、專科診斷治療、遠程會診、雙向轉診（床位預約）、遠程教育（視頻會議），開展遠程網上會診，提高病人診斷的準確性和及時性，促進優質醫療資源共享和醫療服務均等化，為分級診療提供保證。

2. 人才引進培養工程。繼續采用并進一步完善“縣管鄉用”人才引進培養機制。在編制總額內，單列一定數量編制，實行“定編制規模，定基層配置數，定縣級醫院派遣數，人員統一使用，定期輪換”的管理模式。在編制限額內，每年單列一定編制數量，用于“縣管鄉用”人員招聘。各醫療機構對所需適宜人才自主確定招聘計劃，可由醫共體牽頭的市直醫院統一開展招聘活動，按程序核準、備案。對基層醫療衛生機構公開招聘衛生技術人員達不到開考比例的，可降低開考比例，或不設開考比例劃定合格分數線。對取得執業（助理）醫師資格或衛生技術中級以上（含中級）職稱或全日制醫學本科（含本科）以上學歷的基層醫療衛生機構急需緊缺人才，可由市衛生計生局會商市人力資源社會保障局采取直接考核方式進行招聘。加強全科醫生培養，2020年實現每萬人口擁有2.3名全科醫生目標。

3. 基層服務能力建設工程。加強人才隊伍建設。按照鄉鎮衛生院人員編制標準為每千服務人口配備1.4人（中心衛生院服務人口按所在鄉鎮人口加上市衛生計生行政管理部門劃定的輻射周邊鄉鎮人口的三分之一計算），社區衛生服務中心人員編制標準為每千服務人口配備1.0人的要求，科學核定人員總量，按照有編即補的原則優先保障基層醫療衛生機構用人需求。基層醫療衛生機構可不受單位崗位總量最高等級和結構比例限制，設置特設崗位，并按特設崗位相關文件規定執行。完善基層衛生人員職稱評審制度，本科及以上學歷畢業、經全科專業住院醫師規范化培訓合格并到基層醫療衛生機構工作的人員，可直接參加中級職稱考試，合格后直接聘任。加強基礎設施建設。對基層醫療機構符合規定的基礎設施、設備購置需求，按照輕重緩急和填平補齊的原則，在財政預算中予以足額保障。加強內涵建設。推進鄉鎮衛生院重點科室和特色專科建設發展，優先加強急診、內科、外科、婦產科、麻醉科、功能檢查科等科室技術力量配備和硬件建設。支持具備條件的鄉鎮衛生院申請二級醫院等級評審。支持市直醫院領辦或合辦鄉鎮衛生院特色科室，建立互惠互利、風險共擔的分配機制。支持基層醫療衛生機構開展高血壓、糖尿病等慢性病專科建設。加強中醫藥綜合服務區內涵建設。配備人員、推廣中醫藥適宜技術、培育中醫藥特色專科專病，提升服務能力。

4. 健康扶貧工程。醫共體要按照全市脫貧攻堅的總體部署要求，切實做好健康扶貧工作，認真落實健康扶貧政策，防止因病致貧、因病返貧，全面提高農村貧困人口健康水平。

（五）推進家庭醫生簽約服務。依托醫共體牽頭單位全科醫師與基層醫療衛生機構全科醫師、公衛人員、鄉村醫生組建全科醫生服務團隊，推進“1+1+1+X”團隊服務模式，強化簽約服務內涵建設，促進公共衛生服務和基本醫療服務有機融合，提高履約質量和效果。建立健全家庭醫生簽約服務績效考核體系，推動購買服務機制建立，調動供需雙方積極性。

（六）推進醫保支付改革。要充分發揮醫保杠桿作用，符合規范轉診要求從基層醫療衛生機構上轉住院的，累計計算住院起付線；向下轉診至基層醫療衛生機構住院的，取消住院起付線；未按照分級診療制度有關規定辦理轉診手續的（危急重癥患者搶救除外），城鄉居民醫保基金支付比例相應降低15個百分點。對符合規定的遠程會診、檢查檢驗等項目，納入鄉級醫療衛生機構支付范圍。增加基層醫療衛生機構在縣域內基本醫保基金中的年度預算支付總額，其增幅應高于當地醫療機構年度預算支付總額的平均增幅。通過完善醫保支付政策，城鄉居民患常見病、多發病時，引導到基層醫療衛生機構就近就醫。具體范圍和標準由醫保行政主管部門和物價部門確定。強化醫保對醫療服務行為的監管，改革完善醫療服務考核評價體系，嚴厲打擊騙取套取醫保基金違法違規行為。

（七）建立藥械供應保障新機制。在優先采購使用基本藥物的前提下，嚴格執行藥品耗材采購相關政策，實行市、鄉、村三級統一目錄、統一議價、統一采購、統一配送、統一結算，確保下轉病人診治的用藥銜接。在法律法規和政策范圍內，允許院內中藥制劑在醫共體內調劑使用，并納入醫保支付范圍。

（八）提升中醫藥、婦幼服務能力。以市中醫院為龍頭，整合優質資源，統籌提升城鄉醫療機構中醫藥服務能力，強化基層中醫館建設，為群眾獲得中醫藥服務提供保障。要確保市域內中醫藥服務總量逐步增加，市級公立中醫院醫療綜合服務能力不斷提升，中醫藥特色優勢進一步凸顯，市域內基層醫療衛生機構中醫診療量占同類機構診療總量比例逐年增加。以市婦幼保健院為龍頭，調整市直醫療機構婦幼保健資源，推進婦幼健康服務聯盟建設，加強產科、兒科等重點專科建設，提高孕產婦救治能力，保障婦女、兒童健康。

（九）加強改革成效評價。由市深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室牽頭（以下簡稱市醫改辦），組織相關職能部門，按照各自職責分工，通過多種方式，定期對一體化改革工作進展情況進行督促指導考核。逐步建立以醫共體為考核單位、以公益性為導向的醫療衛生機構績效考核體系，突出職責履行、醫療質量、費用控制、運行績效、財務管理、人才培養、醫德醫風和群眾滿意度等考核指標，加大基層服務能力、基本公共衛生服務、家庭醫生簽約、健康促進、健康扶貧等體現公益性考核指標權重。

三、實施步驟

（一）宣傳動員（2019年1月）。各鄉鎮街道、市直有關部門、全市各醫療衛生機構要組織學習、傳達推進城鄉醫療衛生機構一體化改革文件精神，統一思想認識；要結合各自實際，制定工作方案，組建工作班子，明確工作職責和工作任務；要召開好領導班子會、干部職工會，積極動員部署，推動工作落實；各單位要充分利用各種媒體、多種形式開展政策宣講，發動干部職工和廣大群眾知曉政策、了解政策、掌握政策，廣泛參與。

（二）組織實施（2019年1月—2019年2月）。

1. 分工協作，落實改革舉措。市衛生計生局要督促指導各級醫療機構，全面啟動城鄉醫療機構一體化改革，推進醫共體建設，確保規范運行。市編辦要積極開展人事編制備案制改革，做好一體化改革編制管理、法人登記等工作。市發展改革局要建立醫療服務價格動態調整機制，要積極爭取國、省預算內投資，加大對城鄉醫療衛生機構基礎設施建設的支持力度。市財政局要按規定落實財政補助政策，建立完善財政補助長效機制和評價考核機制。市人力資源社會保障局要完善人員激勵和保障機制，推動建立符合醫療衛生行業特點的薪酬制度，建立完善人才引進、培養和流動機制，加強醫保基金監管，推進醫保支付方式改革。

2. 加強督導，推動責任落實。市醫改辦要加強對一體化改革的督查指導，督促各單位落實工作職責；對工作不力，責任落實不到位的，責令限期整改；造成重大不良影響的，根據相關制度和程序，追究責任。

（三）評估驗收（2019年12月底）。由市醫管辦牽頭，組織縣級公立醫院管理委員會成員單位對各醫共體運行情況進行考核評估。

四、工作要求

（一）加強組織領導。各有關部門要進一步提高思想認識，把城鄉一體化改革工作列入重要議事日程。市衛生計生、編制、發改、人力資源社會保障、財政、民政等部門主要負責人要主動抓改革、抓推進、抓落實；要強化組織實施，統籌協調推進，不斷總結經驗，確保取得實效。

（二）加強部門聯動。各有關部門要明確分工，落實責任，加強協作，形成合力，發揮政策的疊加效應。市衛生計生局要發揮牽頭作用，完善一體化改革總體規劃，建立一體化改革效果評估機制和績效考核辦法，加強對一體化改革的監管。

（三）加強宣傳引導。要堅持正確的輿論導向，廣泛宣傳一體化改革的重大意義和主要政策措施，積極引導社會預期。要健全社會參與機制和信息共享機制，通過新聞媒體及時發布一體化改革信息，營造全社會關注一體化改革、了解一體化改革、支持一體化改革的良好氛圍，使這項惠及廣大人民群眾的重大改革深入人心，為深化醫療改革營造良好的輿論環境。